Otázka uvedená v titulku článku činí v soudní praxi značné problémy, a dokonce i z pohledu judikatury vrcholných soudních instancí v ČR existují rozdílné pohledy na tuto problematiku. Dochází totiž ke střetu dvou základních práv podle Listiny, a sice práva na informace podle čl. 17 Listiny a práva na ochranu lidské důstojnosti a soukromí podle čl. 10 Listiny.
Zveřejňovat, či nezveřejňovat platy?
Mgr. et Mgr.
Petr
Konečný,
právník, Univerzita Karlova
Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 dospěl k závěru, že zaměstnanec, jemuž je odměna za práci vyplácena z veřejných rozpočtů, je příjemcem veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Proto je povinný subjekt informaci o konkrétní odměně takového zaměstnance, a to včetně její výše, poskytnout, aniž by provedl tzv. test proporcionality1) dvou protichůdných základních práv. Rozšířený senát NSS2) v rozsudku čj. 8 As 55/2012-62 pak výše uvedené závěry dále rozvedl, když rozhodl, že se informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků zásadně poskytují, a dal tak přednost právu na informace před právem na ochranu soukromí, aniž by bylo nutné provádět test proporcionality. Sjednotit soudní praxi se pokouší až Ústavní soud ČR ve svém nálezu ze dne 17. 10. 2017 (IV. ÚS 1378/16).
Rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62
Úvodem a současně pro pochopení naší problematiky je třeba zmínit závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který položil základy zveřejňování platů ve veřejné správě. Jádrem sporu3) v projednávané věci byla právní otázka, zda a případně za jakých podmínek lze při postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím odmítnout poskytnutí informace o výši peněžitých plnění poskytovaných zaměstnanci zaměstnavatelem. Rozšířený senát NSS judikoval následující obecné závěry:
1)
Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují.
2)
Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných zdrojů jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda jsou v souvislosti s odměňováním této osoby veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
3)
Osoba, o jejímž platu se má informace poskytnout, může mít v řízení před soudem postavení osoby zúčastněné na řízení podle § 34 soudního řádu správního.
NSS dále dovodil, že při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze provádět test proporcionality, neboť takový test v obecné rovině provedl již zákonodárce tím, že dal přednost právu žadatelů o informaci na přístup k informacím před právem osob poskytnutím informací dotčených na ochranu jejich soukromí:
„Ředitel školy je z povahy své funkce osobou v řídící pozici, neboť obvyklá náplň jeho činnosti je řízení školy, čítaje v to zejména manažerské řízení jemu podřízených dalších zaměstnanců (učitelů, technického personálu aj.), jednání za školu navenek a péče o celkový chod školy po stránce ekonomické. Je tedy zjevné a není v daném případě třeba dalšího podrobnějšího zkoumání, že informace o odměně ředitele školy je povinný subjekt povinen žadateli poskytnout a že není v daném případě žádný prostor takovou informaci odepřít proto, že by zásah do práva na informační sebeurčení ředitele školy byl v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takového zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence při hospodaření školy s veřejnými prostředky. (...) Odepřít poskytnutí by v konkrétním případě bylo možno pouze na základě principu zákazu zneužití práva, pokud by se ukázalo, že žádost o informace o odměně ředitele školy, jíž je jinak třeba bez dalšího vyhovět, má v konkrétním případě za cíl poškodit jej (např. jej šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči němu nenávist apod.).“
Nejvyšší správní soud spatřuje hlavní smysl a účel § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím4) v kontrole veřejné moci prostřednictvím možnosti získat informace o nejrůznějších okolnostech jejího fungování v oblasti hospodaření s veřejnými prostředky.
Ústavní soud
Na samém počátku ústavního sporu byla žádost o informace spolku Práva ve veřejném zájmu, z. s. Žádost se týkala poskytnutí informace o platech a odměnách nejvýše postavených úředníků (tajemník a vedoucí odborů) statutárního města Zlín za rok 2014 (odděleně plat a odměna u konkrétní osoby). Spolek současně upozornil na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejména na rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 10. 2014, 8 As 55/2012.
Stěžovatelé namítali především porušení svých základních práv na ochranu soukromí, důstojnosti a rovného zacházení, zaručených Listinou. Jelikož se problematika poskytování informací o platech zaměstnanců může dotknout i více než 1 000 000 zaměstnanců v ČR a stěžovatelé nesouhlasili se zveřejněním výše svého platu a odměn povinným subjektem, byli nuceni navrhnout Ústavnímu soudu vydání předběžného opatření, které by zamezilo statutárnímu městu Zlín poskytnout adresné údaje o výši jejich finančního ohodnocení. Ústavní soud jejich žádosti vyhověl a současně projednal ústavní stížnost, aniž by stěžovatelé vyčerpali všechny procesní prostředky, které jim zákon k ochraně práva poskytuje.
Ústavní soud posoudil ústavní stížnost a v plném rozsahu jí vyhověl. Argumentoval tím, že všechna základní práva jsou si rovnocenná a při jejich kolizi musejí správní orgány a soudy posoudit, zda mezi nimi byla dodržena spravedlivá rovnováha:
„Povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance vyžádané na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky:
1)
k jakému účelu poslouží vyžádané informace;
2)
informace samotná se týká veřejného zájmu;
3)
žadatel o informaci plní roli tzv. ,společenského hlídacího psa’;
4)
informace existuje a je dostupná.“
Právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní. Ústavní soud nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku sp. zn. 8 As 55/2012, že test proporcionality není třeba provádět, protože takový test provedl již zákonodárce při formulaci ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
Ústavní soud současně prohlásil, že samotné právo na informace o platových poměrech konkrétních osob nemůže vést k efektivní kontrole nakládání s veřejnými prostředky, jelikož stejného efektu lze dosáhnout jinými opatřeními méně invazivní povahy (např. poskytnutím anonymizovaných údajů či celkových údajů o platových poměrech u povinného subjektu apod.).
Další judikatura
Z výše uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu vycházely i Krajské soudy ve svém rozhodování. Proto například město Přibyslav muselo poskytnout informaci o výši a účelu mimořádných odměn vyplacených pracovníkům příspěvkových organizací města za rok 2014 a za první pololetí roku 20155) nebo Základní škola a mateřská škola Psáry musela poskytnout informaci o výši odměn poskytnutých jednotlivým osobám za stěhování dětí z mateřské školy do náhradních prostor v celkové výši 50 000 Kč6). V druhém případě soud konstatoval, že výše jednorázové odměny za stěhování nevypovídá nic o osobní finanční situaci jednotlivých osob a taková informace by měla být v zásadě poskytnuta.
Poskytnuta musela být i informace o platech, odměnách a jiných obdobných finančních plněních z veřejných prostředků v konkrétním roce poskytnutých vedoucím představitelům univerzity7) nebo informace o tom, na jaké vysoké škole a v jakém oboru zaměstnanec povinného subjektu získal akademický titul.8)
Ombudsman
Rád bych v této souvislosti ještě zmínil zprávu o výsledku šetření čj. 4735/2011/VOP/PPO veřejného ochránce práv, která se poskytováním informací o výši platu a odměn blíže zabývala. Ombudsman konstatoval, že povinný subjekt je oprávněn poskytnout žadateli i další informace, které nejsou přímo předmětem žádosti, ale s informacemi poskytnutými na základě žádosti bezprostředně souvisejí a bez nichž by poskytnuté informace byly neúplné, zkreslené či by mohly vyvolat omyl. Povinný subjekt by tak měl zveřejnit údaje či informace o nadstandardních úkolech a činnostech, které zaměstnanec realizoval a které vedly zaměstnavatele k tomu, že přiznal konkrétnímu zaměstnanci nenárokové složky platu.
Veřejný ochránce práv rovněž uvedl, že při poskytování informací o výši platu či odměn je nutné provést test proporcionality, a poukázal na Metodické doporučení Ministerstva vnitra a Úřadu pro ochranu osobních údajů k poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím.9) Ačkoliv obsah metodického dokumentu není právně závazný, dává nám dostatečný návod na postup v obdobných případech. Metodika dělí zaměstnance do tří kategorií na:
1)
veřejné funkcionáře s klíčovou odpovědností a rozsáhlou řídicí a rozhodovací pravomocí - údaje o jejich příjmech mohou být bez zásadních omezení poskytovány;
2)
další vysoce postavené úředníky vybavené podstatným oprávněním nebo vlivem ve spojitosti s nakládáním s veřejnými prostředky, v jejichž případě je potřebné provádět test proporcionality;
3)
nižší úředníky, u nichž není vůbec dán zákonný důvod poskytovat údaje bez jejich souhlasu.
Ombudsman současně zmínil aspekt týkající se postavení veřejně činných osob, které musejí akceptovat zvýšený zájem či tlak veřejnosti na jejich soukromí. Osoby podílející se na výkonu veřejné moci musejí počítat s vyšší mírou omezení jejich základního práva na soukromí.
Závěrem
Problematika zveřejňování platů zaměstnanců bude vždy sporným tématem. Ústavní soud ve svém nálezu posoudil ústavnost poskytnutí informace o výši platů a odměn zaměstnanců veřejné správy v České republice a stanovil, zda a za jakých podmínek lze tuto informaci zpřístupnit na základě § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavní soud taktéž stanovil konkrétní podmínky, za nichž je možné odmítnout poskytnutí informace o platu a odměnách takových zaměstnanců.
Význam nálezu Ústavního soudu spočívá tedy především v konstatování, že na poskytování informací o platech a odměnách konkrétních pracovníků povinného subjektu se vztahuje ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Dále je nezbytné, aby byl při střetu dvou základních práv v konkrétním případě proveden test proporcionality. A konečně Ústavní soud odmítl tvrzení Nejvyššího správního soudu, že by se informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků měly zásadně poskytovat.
Zákon o svobodném přístupu k informacím žádné záruky proti nezneužití informací o platu ze strany žadatele nemá, ba naopak takové informace požaduje zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup. Na tento legislativní nedostatek by měl zákonodárce reagovat.10) Poskytování informací o odměnách za práci představuje, dle vrcholných soudních instancí, efektivní kontrolu veřejnosti nad hospodařením s veřejnými prostředky u povinných subjektů. Položme si ale otázku, zda v situaci podfinancovaného školství je právě taková kontrola a omezení soukromí adekvátní.
1 Test proporcionality představuje zásadní metodu při řešení kolizí základních práv a svobod zakotvených v Listině. Jeho základem jsou tři následující kritéria:
1) kritérium vhodnosti - tj. zkoumá se, zda je zvolený prostředek k dosažení cíle vhodný;
2) kritérium potřebnosti - tj. zkoumá se, zda sledovaného cíle lze dosáhnout jinak, případně za použití co nejšetrnějších alternativ;
3) kritérium poměřování - tj. porovnává se závažnost obou v kolizi stojících základních práv.
2 Osmý senát NSS měl oproti tomu za to, že v případě
kolize
práva na informace s právem na ochranu soukromí je nutno tato vzájemně si konkurující práva poměřit pomocí testu proporcionality. Osmý senát NSS proto předložil rozšířenému senátu právní otázku, zda v případě
kolize
práva na informace s právem jiného subjektu na ochranu soukromí je nutno tato vzájemně si konkurující práva poměřit pomocí testu proporcionality.3 Obecní úřad nevyhověl žádosti o poskytnutí informace o výši odměn ředitele základní školy a mateřské školy poskytnutých z veřejných prostředků za první pololetí roku 2011.
4 § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím:
§ 8b Příjemci veřejných prostředků
(1) Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky.
(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území.
(3) Základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků.
5 Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. 3. 2017, čj. 31 A 12/2015-41.
6 Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2012, čj. 45 A 4/2012-76.
7 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2015, čj. 11 A 57/2014-81.
8 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2017, čj. 8 A 197/2014-66.
9 Aktuální znění metodického doporučení je dostupné na webových stránkách Úřadu pro ochranu osobních údajů: http://1url.cz/ptbU0
10 Pouze pokud dotčená osoba nesouhlasí se zveřejněním informace o svém platu, může se bránit tzv. zásahovou žalobou dle § 82 soudního řádu správního.