Školské finance v nesnázích

Vše má vždy počátek v takzvaném střednědobém výhledu státního rozpočtu na roky +2 a +3. Ten vláda musí předložit do Poslanecké sněmovny PČR spolu s návrhem státního rozpočtu na rok +1 do konce září. Takže třeba střednědobý výhled státního rozpočtu na roky 2025 a 2026 byl vládou do sněmovny předložen už koncem září 2023.¹⁾ Tehdy ale vzdálená budoucnost let 2025–2026 zajímala jen málokoho. Málokdo si toho všiml, a pokud snad ano, nebral údaje ve výhledech školského rozpočtu vážně. Nikdo si nekladl otázku, zda výhledy rozpočtu odpovídají demografickému výhledu, probíhajícím změnám a slibům například ohledně platů. Stejně tak tomu bylo i v minulých letech. Problém nevěrohodnosti střednědobých rozpočtových výhledů jde ale daleko za hranice školství. Spočívá v nesystémovému přístupu k rozpočtovému plánování obecně. Švejkování pravidel dobré praxe rozpočtování, nebo dokonce jejich porušování je u nás bohužel běžnou praxí.

O něco větší pozornost, ale stále malou, pak vzbuzuje návrh základních kontur státního rozpočtu, které vládě musí ministerstvo financí předkládat počátkem léta. Loňská výjimka pouze potvrdila jinak platné pravidlo. Loni si totiž novináři všimli, že červnový návrh obsahuje i obrovský 30 miliardový pokles školského rozpočtu. V časech více než 10% inflace byl návrh na snížení školského rozpočtu o více než 10 % z říše iluzí a omylů. I proto vše nakonec skončilo stávkou, což se v Česku jen tak nestává. I proto došlo k nečekaným pokusům rychle snížit parametry PHmax, i proto zůstává otázka školského rozpočtu v roce 2024 otevřena ještě teď, počátkem jara.

A hukot, s vděčnou podporou médií, pak vždy začne počátkem podzimu, když vláda pošle návrh státního rozpočtu do Poslanecké sněmovny PČR. Najednou jsou totiž všichni, co mají co do činění se školstvím, návrhem školského rozpočtu nemile překvapeni. Následuje horký podzim vypjatých jednání: ministra školství s ministrem financí a poslanci, s odboráři a školskými asociacemi. V nepřehledných diskusí se pak šermuje částkami navýšení, aniž má běžný pozorovatel jasno v tom, vůči jakému základu se ta která navýšení mají vlastně vztahovat. Každý rok se objeví i populární slogan o historicky rekordní výši školského rozpočtu. Jen se tak nějak pomlčí, že po zohlednění inflace vlastně půjde o jeho reálný pokles. Éterem létají miliardové částky plánovaného navýšení, ale dobře znalí ví, že z pohledu jednotlivce obrovská miliarda ve školství představuje méně než půl procenta školského rozpočtu. Někdy dojde až na hrozby stávkou, které se občas, jako loni, naplní. A když vše koncem roku nezadržitelně spěje ke schvalování státního rozpočtu ve sněmovně, dojde na konfrontaci dřívějších slibů a vydávají se sliby nové. A tak se to bohužel v různých exteriérech u nás opakuje každoročně. Dopady to má velmi neblahé.

Bez ohledu na konečný rozpočtový výsledek mají každoroční hry o školský rozpočet řadu velmi negativních důsledků. Problém je, že důsledky nejsou moc vidět a moc se na ně tedy nebere ohled.

Je to rozpočtová nepředvídatelnost, která velmi komplikuje řízení škol jejich zřizovatelům, obcím a krajům, a samozřejmě hlavně ředitelům. Negativně se to promítá do zajišťování kvalitních a stabilních pedagogických lidských zdrojů, které jsou pro kvalitu vzdělávání klíčové. Ředitelům škol, i bez rozpočtových nejistot, na pedagogické řízení škol zbývá zoufale málo času. Ukazují to všechna mezinárodní srovnání.²⁾ A k tomu všemu ještě musí řešit, co bude, když jim už za pár měsíců nevyjdou peníze na zaměstnance, se kterými počítali. Letošní situace je v tomto ohledu asi nejhorší, co kdy byla. Nejenže jasno nenastalo schválením státního rozpočtu v prosinci, ale rozpočtová nejistota se, zdá se, protáhne až do konce školního roku.

Opakované rozpočtové tahanice, sliby ohledně výše platů a jejich následná neplnění či pozdější účelové reinterpretace snižují už tak nízkou důvěru v platnost politických slibů a už tak nízký zájem mladých lidí o vzdělávací přípravu na pedagogické profese, kde učitelský sbor nezadržitelně stárne. Opět nám to potvrzují mezinárodní srovnání.³⁾

V neposlední řadě tance kolem školského rozpočtu odvádějí státní školský aparát od reformního úsilí. Většina času totiž padá na hledání a domlouvání narychlo spíchnutých úsporných opatření. A navíc v prostředí, kde se rozpočty ve stálých cenách snižují, se jakékoliv reformy prosazují velmi špatně.

Licitace o školský rozpočet vyvolává každý rok i kakofonii. Média prostě takové věci baví. Bohužel jdou potom stranou debat důležitá témata o potřebných školských reformách a o směřování vzdělávacího systému. A voliči jako veřejnost pak z toho všeho mají v hlavě dost velký hokej.

Až zhruba do roku 2017 Česko vydávalo na školství jeden z nejnižších podílů HDP v rámci ekonomicky nejvyspělejších téměř čtyř desítek zemí OECD. Dařilo se mu to ovšem za cenu nízkých učitelských platů v poměru k průměrné mzdě v ekonomice (dále jen relativní platy). Podepsalo se to na nízkém zájmu o učitelskou profesi, na stárnutí učitelského sboru, na vysoké míře feminizace školství, na nedostatku učitelů aprobovaných v řadě důležitých oborů, jako jsou matematika, fyzika, informatické obory, ekonomie a dalších. A výrazně se zvyšovala i kvality práce učitelů. Školy prostě musely mnohdy brát každého, kdo byl ochoten se před katedru postavit. Do jaké míry se to promítalo i do poklesu výsledků českých žáků v mezinárodním šetření PISA, lze jen spekulovat. Na druhé straně je třeba uznat, že za to málo peněz české školství dokázalo dělat dost vzdělávací muziky.

Od předvolebního dárku na podzim roku 2017 v podobě mimořádného zvýšení učitelských platů se však datoval jejich vskutku raketový růst. Z chvostu zemí OECD se české relativní učitelské platy během několika let v roce 2021 výrazně přiblížily průměru těchto zemí. Přirozeně si to ale vyžádalo rychlý růst školského rozpočtu, protože platy představují jeho dominantní položku.

Po roce 2021 se však trend obrátil. Podíl školských výdajů na HDP poměrně rychle klesá a s tím přirozeně klesají i relativní platy učitelů a všech pedagogických pracovníků, o těch nepedagogických nemluvě. Pokud bychom vzali vážně údaje z již zmiňovaného střednědobého výhledu státního rozpočtu na roky 2025 a 2026, pak Česko svižně míří do situace před rokem 2018, kdy bylo na chvostu zemí OECD.

Jistě, nějaké peníze na platy asi půjde ušetřit zvýšením efektivnosti ve školství. Možností je dokonce celá řada: redukce odkladů nástupu do základní školy, snížení podílu nákladnější odborných středních škol, spojování příliš malých škol do větších celků, snížení velmi vysokého podílu neúspěšných studií na VŠ, snížení podílu studujících v navazujících magisterských programech a dalo by se pokračovat. Ale to vyžaduje provedení reforem, což Česku moc nejde. A hlavně si musíme uvědomit, že samotné úspory ve školství klesající podíl školských výdajů na HDP nezpomalí.

Nadějí nám může být, že střednědobé výhledy státního rozpočtu u nás nebere skoro nikdo vážně. A nejméně asi lidé na ministerstvu financí, které tyto výhledy sestavuje. Je tak velmi pravděpodobné, že objemy školských rozpočtů v letech 2025 a 2026 budou výrazně lepší než čísla od boku nastřelená na podzim 2023 ve střednědobém výhledu. Ale dostaneme se k nim jen za cenu oněch podzimních martyrií, přes hrozby stávkou a možná opět na nějakou stávku i dojde. Nejistoty ve školství, školách a pedagogických profesích budou už chronickými stejně jako nejistoty těch, co školy řídí, a těch, co jsou řízeni. Diskuse a práce na tolik potřebných reformách opět ustoupí stranou.

Být v tomto ohledu optimistou je těžké. Český státní rozpočet totiž tíží velké břímě strukturálního deficitu. Tedy převis výdajů nad příjmy. Konsolidační balíček, který na více než rok zaměstnal vládní a opoziční politickou reprezentaci, ministerstva, média i voliče, problém zredukoval pouze zhruba na polovinu. Tuto i každou další vládu tak každý rok čeká zoufalé hledání dalších a dalších rozpočtových úspor. A pokušení ušetřit zrovna na školství se bude vracet, protože školský rozpočet je velký a i relativně malá procentní úspora slibuje hodně velkou úsporu absolutní.

Je třeba dokola opakovat, a dělá to většina ekonomů, že za strukturálním deficitem stojí obrovské zaostávání tempa výběru daní za tempem růstu nominálního výkonu české ekonomiky a nominálních mezd v ekonomice. Zasloužil se o to neblaze hlavně obrovský pokles výnosů daně z příjmů fyzických osob v důsledku zrušení superhrubé mzdy od roku 2021 a změn některých dalších daní. V současných cenách to může ve státním rozpočtu představovat díru 130 až 150 mld. Kč, tedy polovinu onoho deficitu. To je částka zhruba odpovídající polovině celého rozpočtu ministerstva školství! Takové peníze prostě žádná vláda na ulici nenajde. A teď k tomu navíc na veřejné rozpočty dopadlo nutné navýšení výdajů na obranu a ve výhledech permanentně rostoucí finanční nároky důchodového a zdravotního systému v důsledku demografického stárnutí české populace.

Česko si prostě bude muset vybrat. Pokud v touze po vyšší současné soukromé spotřebě dá země přednost neúměrně nízkým daním, pak bude muset provozovat finančně podvyživené školství. To se nutně propíše do kvality a rozsahu vzdělávání. Zaplatíme za to sice až později, ale o to více, a to dlouhodobě nižším hospodářským růstem a pomalejším růstem blahobytu. Ten prostě ze vzduchu ani jinými účetními kouzly nevznikne. Tohle bude hodně na nás, na voličích.

Je také záhodno se začít konečně držet původního záměru, se kterým byla napsána pravidla rozpočtového plánování, nešvejkovat je a brát velmi vážně už údaje vkládané do střednědobých výhledů státního rozpočtu. Toho by se měli držet politici. Přinejmenším školská veřejnost by se pak měla o tato čísla od začátku zajímat a neměla by se nechávat odbýt tím, že ta čísla vlastně nic neznamenají a že se uvidí později.