Omyly a mýty o novele školského zákona č. 82/2015 Sb., 2. část

Novelou školského zákona č. 82/2015 Sb. došlo k významné změně v postavení ŠPZ v celém procesu přiznávání a poskytování podpůrných opatření. Uvědomění si smyslu a významu samotnými ŠPZ i dalšími zainteresovanými by mohlo přispět k pochopení změn v nových pravidlech jako celku. Nejprve se budu věnovat otázce, kdo, kdy a o čem rozhoduje, a poté vlivu změn na rozhodování o financování podpůrných opatření. V případě těchto otázek nejde o jeden z klasických omylů, které se v souvislosti s novými pravidly v poslední době objevovaly, jde spíše o otázky, které jsou jak laickou, tak odbornou veřejností obtížněji formulovatelné. Celá začleňování dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami do hlavního vzdělávacího proudu je od počátku v roce 2005 stižena nepochopením práva na vzdělání jako skutečného práva, tedy aby bylo nejen formálně upraveno zákonem, ale aby bylo i adekvátně zajištěno, včetně finančního pokrytí, a aby mu jako právu náležela i právní, tj. soudní ochrana. Bez těchto kritérií nejde o právo, ale jen o nezávaznou a nijak nevymahatelnou deklaraci možného.

Předškolní, základní a střední vzdělávání, včetně vzdělávání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami, a poskytování podpůrných opatření bylo svěřeno po roce 2000 na základě tehdy nového správního uspořádání ČR krajům. Jde tedy o jednu z mnoha jejich samosprávných agend. Je tudíž na každém kraji, jakým způsobem školskou agendu vykonává. Výjimkou z této samosprávné agendy ve školství ve vztahu k dětem s odlišnými vzdělávacími potřebami je příplatek ke krajskému normativu na vzdělávání zdravotně postiženého dítěte podle vyhlášky č. 492/2005 Sb., o krajském normativu, který není příplatkem na všechny odlišné vzdělávací potřeby, ale právě jen na zdravotní postižení dítěte. Přirozeným důsledkem decentralizace předškolního, základního a středního vzdělávání je existence teoreticky až čtrnácti modelů regionálního školství, včetně teoreticky až čtrnácti způsobů financování podpůrných opatření pro děti s odlišnými vzdělávacími potřebami. To se týká všech podpůrných opatření uvedených v dosud účinné vyhlášce č. 73/2005 Sb. Při zajištění financování regionálního školství prostřednictvím normativu však krajské samosprávy vykonávají státní správu v přenesené působnosti (viz § 161 odst. 5 a 6 školského zákona).

Nejzřetelněji je tato různorodost patrná v případě podpůrného opatření asistent pedagoga. Ostatní podpůrná opatření mají být v současném systému financována hlavně prostřednictvím příplatku na vzdělávání zdravotně postiženého dítěte ke krajskému normativu. Stát může ve prospěch regionálního školství finančně intervenovat tak, že krajským úřadům poskytne dotaci. Tu je pak každý krajský úřad povinen spravovat na odděleném účtu stejně jako „normativní“ finanční prostředky. Ve vztahu k podpůrným opatřením je však podstatné, že tím, kdo do konce srpna 2016 rozhoduje nejen o možnosti každého konkrétního dítěte mít asistenta pedagoga, ale hlavně o jeho finančním zajištění, je krajský úřad. Je to tedy krajský úřad, který rozhoduje o možnosti konkrétních dětí využívat toto podpůrné opatření. K tomu dosud krajský úřad využíval práce ŠPZ jako odborného posuzovatele odlišných vzdělávacích potřeb dítěte. To mj. také znamená, že krajský úřad není formálně výsledkem práce ŠPZ vázán. Nemusí proto respektovat ani rozsah podpory, kterou ŠPZ pro dítě identifikovalo. To je pozorovatelné především ve způsobech, jakými se jednotlivé krajské úřady každoročně vypořádávají s přidělováním finančních prostředků konkrétním školám na odměňování asistentů pedagoga. V tomto případě doslova platí „jiný kraj, jiný mrav“.

Tyto způsoby bývají krajskými úřady modifikovány v závislosti na druhu odlišné vzdělávací potřeby - podle formálního druhu postižení, případně i časem, jde-li o první identifikování speciálních potřeb a jejich kompenzaci prostřednictvím asistenta pedagoga nebo o opakovanou identifikaci potřeby kompenzovat handicap dítěte tímto podpůrným opatřením.

Přirozeným výsledkem různých vzdělávacích politik krajů při poskytování podpůrného opatření asistent pedagoga je stav, kdy je dětem srovnatelný handicap kompenzován nejen různou mírou podpůrných opatření, ale i různou mírou finanční podpory. Protože mají být prostřednictvím příplatků ke krajským normativům za zdravotní postižení, které se v jednotlivých krajích liší, financována další podpůrná opatření, je zřejmé, že i zde dochází k rozdílné míře financování podpůrných opatření mezi jednotlivými kraji. V praxi tak nastávají situace, že přestěhuje-li se dítě s odlišnými vzdělávacími potřebami do jiného kraje, změní se míra poskytované podpory takového dítěte právě v závislosti na množství finančních prostředků.

Krajské úřady budou nově plnit úlohu administrátora finančních prostředků na podpůrná opatření pro konkrétní děti v jednotlivých školách. Tím, že půjde formálně o součást normativu, budou to finanční prostředky státu, které je možné použít pouze k takto jednoznačně definovaným účelům. V důsledku toho už nebudou ani ŠPZ při své práci vázána formálními, či dokonce neformálními instrukcemi krajských úřadů jako svých zřizovatelů, jaká podpůrná opatření a v jaké maximální míře/ceně mohou dětem přiznávat.

Naopak, mezi standardní omyly náleží tvrzení, že školy budou muset OSPOD nahlašovat všechny případy dětí, které (ne)potřebují podpůrná opatření minimálně ve 2. stupni. Postavení škol obsažené v zákoně č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, se však v souvislosti se změnami pravidel pro vzdělávání dětí s odlišnými vzdělávacími potřebami neměnilo. Proto je potřeba tuto citlivou otázku rozčlenit na práva a povinnosti škol, případně dalších subjektů, a na pravomoc a příslušnost OSPOD.

Co se škol týče, jde o subjekty, které mají zákonnou oznamovací povinnost vůči obecním úřadům s rozšířenou působností - OSPOD (§ 10 odst. 4 zákona). To znamená, že pokud školy shledají, že rodiče jakéhokoli dítěte neplní povinnosti nebo nevykonávají, či dokonce zneužívají práva spojená s rodičovskou odpovědností [§ 6 písm. a) bod 1. a 2.], pak jsou toto byť i jen podezření povinny oznámit.

Co se tedy ve skutečnosti v trojúhelníku škola-děti-rodiče mění? Právě popsaná oznamovací povinnost podle zákona o sociálně-právní ochraně dětí nejen škol platí více než 16 let. Vyhláška č. 27/2016 Sb. pak neříká nic jiného, než že školy plní svou oznamovací povinnost, pokud rodiče neposkytují součinnost při zajištění podpůrných opatření 2. a vyššího stupně (§ 12 odst. 4 vyhlášky). Nejde proto ani o novou pravomoc škol, ani o zpřísnění či liberalizaci stávajících pravidel. Jde o identifikaci situace, kdy školy mají plnit zákonem uloženou povinnost jinými než školskými právními předpisy.