K problematice nečinnosti školy nebo školského zařízení

Nečinnost lze v té vůbec nejobecnější rovině chápat jako záporné vyjádření činnosti, resp. jako její protiklad. Činností se rozumí záměrné vyvíjení aktivity směřující ke sledovanému cíli, zpravidla jde o konání nebo působení, kdy aktivní subjekt je přímo zúčastněn na požadované (záměrné) činnosti. Pro nečinnost tedy platí opak uvedené charakteristiky. Jedná se o pasivitu (liknavost), která je v přímém rozporu se sledovaným cílem. Pasivní subjekt, jenž má vykonat určitou aktivitu, k ní z různorodých důvodů a příčin nesměřuje. Výkladové jazykové slovníky v souvislosti s nečinností hovoří o neprojevování činnosti, nekonání, pasivitě,¹⁾ klidu či zahálení.²⁾

Mají-li být tyto lingvistické závěry i právně relevantními, je třeba nečinnost vztahovat k jednání určitého subjektu, které je právním řádem nebo na jeho základě presumováno, přičemž jeho nenaplnění bude způsobilé právních následků.

Pojem nečinnost prochází v různých významech napříč právním řádem v hmotněprávních i procesněprávních předpisech. Tento text si klade za cíl přinést úvahy o vybrané problematice z pohledu školského zákona (ŠkolZ)³⁾ v případě nečinnosti školy nebo školského zařízení.

Školský zákon předpokládá, že školy a školská zařízení, tvořící vzdělávací soustavu, jsou zřizovány za tím účelem, aby aktivně vyvíjely činnost spočívající ve vzdělávání a výchově. Právní řád pro výkon těchto činnosti stanoví jednak obecné požadavky a jednak požadavky zvláštní, upravené zejména školským zákonem. Jednou z podmínek pro výkon činnosti školy nebo školského zařízení je zápis do veřejného seznamu – školského rejstříku (§ 7 odst. 6 ŠkolZ), který obsahuje 1) rejstřík škol a školských zařízení a 2) rejstřík školských právnických osob. Zápis do veřejného seznamu představuje nutnou podmínku k tomu, aby předmětná činnost mohla být vůbec vykonávána.

Zákonodárce zcela legitimně spatřuje zájem na tom, aby činnosti zapsané ve školském rejstříku byly v souladu se skutečným stavem, proto vyžaduje, aby v případě dlouhodobé nečinnosti školy nebo školského zařízení veřejný seznam neobsahoval o nevykonávané činnosti údaj, a tedy aby zanikla i možnost zapsanou činnost nadále vykonávat.

V případě rejstříku škol a školských zařízení je právní úprava obsažena v § 150 odst. 1 písm. e) ŠkolZ, dle něhož orgán, který vede tento rejstřík, provede výmaz školy nebo školského zařízení z rejstříku, jestliže právnická osoba ve třech po sobě jdoucích školních rocích nevykonává činnost školy nebo školského zařízení, která je zapsána v rejstříku. Za nečinnost je tedy považován stav, kdy škola nebo školské zařízení nevykonává po dobu alespoň tří po sobě jdoucích školních let některou z činností zapsaných v rejstříku škol a školských zařízení. Zatímco v řadě jiných právních předpisů nečinnost není konkrétně časově ohraničena, u školského zákona je časový úsek zcela zřejmý. Zákonná úprava v případě jejího zjištění neposkytuje žádný prostor pro úvahy ani pro možnost jejího odstranění a dochází k výmazu nevykonávané činnosti.

Nečinnost jako jeden z důvodů pro výmaz činnosti z veřejného seznamu byla zavedena až stávajícím školským zákonem, předchozí právní předpisy tento stav neupravovaly. Zákonodárce tento krok poměrně logicky vysvětlil v důvodové zprávě k vládnímu návrhu školského zákona: „Oproti současné právní úpravě se navrhuje rozšíření a zpřesnění důvodů pro výmaz, aby měl stát možnost lépe zasahovat v případě závažných nedostatků v činnosti školy nebo školského zařízení nebo v jiných zákonem vymezených případech. Nově se dále stanoví možnost výmazu školy nebo školského zařízení z rejstříku v případě dlouhodobé nečinnosti (tyto případy zkreslují údaje o stavu vzdělávací soustavy; zároveň nelze předpokládat, že takové školy a školská zařízení stále splňují předpoklady pro svou řádnou činnost).“⁴⁾ V komentářové literatuře je pak poukazováno na základní předpoklad, z něhož vychází právní úprava, tedy že pokud právnická osoba po určitou dobu již nevyužívá zápisu v rejstříku škol a školských zařízení, projevuje tím mlčky svou vůli činnost školy nebo školského zařízení již nevykonávat.⁵⁾

Nabízí se otázka, zda je lhůta tří po sobě jdoucích školních roků dostatečná, nebo naopak příliš krátká pro posouzení nečinnosti. Při komparaci s jinými právními předpisy považuji její délku za optimální. Lze poukázat např. na stavební zákon,⁶⁾ který upravuje problematiku nečinnosti autorizovaného inženýra. V případě jeho nečinnosti trvající déle než tři roky je ministr pro místní rozvoj dle § 144 odst. 3 uvedeného zákona oprávněn rozhodnout o jeho odvolání z funkce.

Řízení o výmazu je dle školského zákona zahájeno z moci úřední, eventuálně na návrh ústředního školního inspektora (§ 150 odst. 3 ŠkolZ), který zpravidla bude podán v návaznosti na výsledky inspekční činnosti.⁷⁾ S ohledem na to, že vzdělávání a výchova představují mimořádně významnou oblast, je namístě, že výkon těchto činností podléhá zvýšené kontrole. Důležitou součástí kontrolních mechanismů je Česká školní inspekce jako správní úřad s celostátní působností zaměřující se převážně na kontrolu činností vykonávaných školami a školskými zařízeními. Kromě závěrů, hodnocení či doporučení ve svých výstupech konstatuje i spatřované vady. Dle § 175 odst. 2 ŠkolZ mezi neodstranitelné vady patří zjištění nečinnosti školy nebo školského zařízení nebo závažné nedostatky v jejich činnosti. V takovém případě je ústřední školní inspektor oprávněn⁸⁾ předložit příslušnému orgánu, který vede školský rejstřík, návrh na výmaz školy, školského zařízení nebo oboru vzdělání z tohoto rejstříku.

Pokud jde o rejstřík školských právnických osob, je zde určitá (a zcela logická) provázanost s rejstříkem škol a školských zařízení (srov. např. § 157 odst. 1 ŠkolZ). Evidují se zde sice údaje jiného typu, nicméně pokud by nečinnost a s ní spojené změny představovaly současně změnu údajů vedených v rejstříku školských právnických osob, je stanovena povinnost požádat o zápis změny v zapisovaných údajích, příp. o výmaz školské právnické osoby z rejstříku. Takové řízení lze ostatně zahájit i z moci úřední, má-li být dosažena shoda mezi zápisem v rejstříku a skutečným stavem (§ 159 odst. 3 ŠkolZ).

Úvahy o nečinnosti ve veřejném právu jsou zpravidla spojeny s otázkou nezákonnosti, zvláště pokud jde o nejčastěji skloňovanou nečinnost správních orgánů v řízení před nimi, jelikož veřejná správa by měla být (aktivní) kontinuální činností směřující k naplnění úkolů stanovených právním řádem. V případě nečinnosti školy nebo školského zařízení však nejsou takové úvahy namístě. Zpravidla se totiž jedná o situace způsobené dobrovolným rozhodnutím určitou činnost nevykonávat nebo k této situaci dochází pro jiné a převážně objektivní důvody. Zřizovateli školy či školského zařízení je tato situace známa, je srozuměn s možnými důsledky a je mu poskytnuta poměrně dlouhá doba na její případné řešení. Navíc negativní důsledky nedopadají na školství jako na celek, ale výhradně na konkrétní subjekt.

O nezákonnosti by mohlo být uvažováno toliko ve vztahu ke zřizovateli, který má zákonnou povinnost zajistit uskutečňování vzdělávání ve školách a poskytování služeb a vzdělávání ve školských zařízeních. Jednalo by se však o nezákonnost ve smyslu nesplnění této podmínky, nikoliv ve smyslu nečinnosti.