Odvolání ředitele školy či školského zařízení má významný dopad do práv a povinností zúčastněných stran. Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), stanoví zřizovateli důvody, pro které ředitele musí odvolat (obligatorní důvody)1), ale i důvody, které nechávají na úvaze zřizovatele, zda tohoto oprávnění využije (fakultativní důvody).2) Ve druhé části naší judikaturní trilogie dovolacího soudu se ale zaměříme pouze na jeden z fakultativních důvodů odvolání, který činí notné výkladové problémy.3)
Aktuální judikatura Nejvyššího soudu ČR k odvolání z funkce ředitele školy a školského zařízení v regionálním školství
Mgr. et Mgr.
Petr
Konečný,
právník, Univerzita Karlova
Školský zákon ve znění účinném do 31. 12. 2011 v § 166 odst. 6 školského zákona (dále jen "ŠZ") stanovil, že odvolání z funkce je
písemné
, doručuje se řediteli
do vlastních rukou
a musí obsahovat
důvody odvolání
, jinak je neplatné. Novelou školského zákona provedenou zákonem č. 472/2011 Sb. bylo toto ustanovení s účinností od 1. 1. 2012 vypuštěno, nicméně dle § 73a odst. 1 zákoníku práce (dále jen "ZP")4) musí být odvolání vedoucího pracovníka provedeno písemně, jinak je absolutně neplatné. Stejně tak odvolání z vedoucího pracovního místa musí být nadále doručováno do vlastních rukou (§ 334 odst. 1 ZP) a konečně je nezbytné, aby v odvolání byly důvody skutkově vymezeny tak, aby je nebylo možno zaměnit s jinými důvody. Konkretizace použitého důvodu po skutkové stránce zajišťuje, že nevzniknou pochybnosti o tom, z jakého důvodu byl ředitel odvolán, a že tento důvod nebude možné dodatečně měnit, a současně posiluje stabilitu funkce ředitele.Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 9. 5. 2012, sp. zn. 21 Cdo 908/2011
V tomto rozsudku dovolací soud projednával odvolání z funkce ředitele gymnázia a střední odborné školy pro
závažné porušení a neplnění právních povinností vyplývajících z vykonávané funkce
, které bylo zjištěno veřejnoprávní kontrolou. Pochybení spočívalo v nehospodárném, neefektivním a neúčelném využívání veřejných prostředků5), nepřesnostech a chybách v účetnictví, došlo k opakovanému a neoprávněnému vyplacení odměn z fondu kulturních a sociálních potřeb a taktéž bylo nesprávně stanoveno platové zařazení a vypláceno nižší osobní ohodnocení zaměstnancům školy.6) Jednotlivá pochybení byla v odvolání z funkce řádně zdokumentována a popsána, včetně uvedení porušeného ustanovení právního předpisu.Úkolem Nejvyššího soudu bylo především vyložit ustanovení § 166 odst. 5 písm. a) školského zákona z hlediska toho, zda se žalobce dopustil závažného porušení nebo neplnění právních povinností vyplývajících z jím vykonávané funkce, a zhodnotit míru intenzity těchto porušení. Dovolací soud se k míře intenzity porušení právních povinností ředitelem vyjádřil, když uvedl:
"Při hodnocení, zda porušení nebo neplnění právních povinností ředitelem školské právnické osoby dosáhlo intenzity předpokládané v § 166 odst. 5 písm. a) školského zákona, soud může (...) přihlédnout k osobě ředitele, k jeho dosavadnímu postoji k plnění právních povinností, k době a situaci, v níž došlo k porušení nebo nesplnění právních povinností, k míře zavinění, ke způsobu a intenzitě porušení konkrétních povinností, k důsledkům porušení právních povinností pro zaměstnavatele, k tomu, zda svým jednáním ředitel způsobil zaměstnavateli škodu, apod. tak, aby rozhodnutí o dovolání ředitele z funkce odpovídalo tomu, zda po zaměstnavateli lze spravedlivě požadovat, aby ředitel u něho nadále vykonával svou funkci."
Posouzení, zda se jednalo o závažné porušení či neplnění povinností vyplývajících z vykonávané funkce, záviselo převážně na závěrech znaleckého posudku. Ze znaleckého posudku vyplynulo, že vytýkané nehospodárné, neefektivní a neúčelné využívání veřejných prostředků za pronájem tenisových kurtů bylo označeno za závažné porušení povinností vyplývajících z vykonávané funkce, a odvolání žalobce z funkce ředitele žalovaného dle soudu tak naplňuje podmínku § 166 odst. 5 písm. a) ŠZ, a proto bylo platně přijato.
Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 6. 8. 2015, sp. zn. 21 Cdo 312/2014
Protože zákon nikde blíže neuvádí, jakým způsobem mají být důvody pro odvolání ředitele školské právnické osoby z funkce konkretizovány, stala se otázka
správného vymezení důvodů pro odvolání z funkce
dle § 166 odst. 5 ZP předmětem rozhodování dovolacího soudu.7)Dovolací soud dospěl k závěru, že
"skutkový důvod odvolání ředitele z funkce musí být odvolávanému zaměstnanci znám již v době, kdy je mu odvolání z funkce doručováno, neboť jen tak může efektivně využít možnosti soudní ochrany žalobou na neplatnost odvolání z funkce poukazem na neurčitost důvodu odvolání. V opačném případě, ponechává-li odvolání z funkce odvolanému řediteli na výběr, aby na základě neurčitého množství závad, doporučení či připomínek (např. v protokolu o provedené kontrole) posoudil, který skutek obsažený v souhrnu skutečností je vlastně důvodem pro dovolání z funkce, jde o právní úkon neurčitý, a proto i takové odvolání neplatné".
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 12. 5. 2016, sp. zn. 21 Cdo 1636/2015
Dovolací soud zde blíže zkoumal
intenzitu porušení nebo neplnění právních povinností
z pohledu odvolání z funkce ředitele dle § 166 odst. 5 písm. a) školského zákona. Jelikož dovolací soud zrušil svým rozhodnutím rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil zpátky k dalšímu řízení, uvádím současně i závěry odvolacího soudu.8)Ve sporu o neplatnosti odvolání z funkce ředitelky základní školy bylo žalobkyni vytýkáno hrubé porušení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, a zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, tím, že jako statutární orgán základní školy dostatečně neplnila právní povinnosti vyplývající z činnosti ředitele v oblasti hospodaření, vedení účetnictví a stavu finančních prostředků příspěvkové organizace a svým jednání tak umožnila vznik škody.9)
Soudy dříve judikovaly, že porušení nebo neplnění právních povinností ředitelem musí být zaviněné (alespoň z nedbalosti) a musí dosahovat určité intenzity. Označí-li zřizovatel v odvolání z vedoucího místa ředitele více skutků, v nichž spatřuje důvod pro odvolání ředitele, je věcí soudu, aby posoudil, zda tato jednání představují porušení nebo neplnění právních povinností a zda je jejich intenzita dostatečná pro aplikaci § 166 odst. 5 písm. a) ŠZ. Pouze soudu tedy přísluší posouzení toho, zda zjištěné porušení nebo neplnění právních povinností dosáhlo zákonem předvídané intenzity. Soud přihlédne k míře zavinění, ke způsobu, rozsahu a intenzitě porušení konkrétních povinností a k důsledkům porušení právních povinností pro zaměstnavatele.
"Ředitel je statutárním orgánem příspěvkové organizace, a tedy odpovídá mimo jiné za hospodaření příspěvkové organizace, za použití finančních prostředků a řádné vedení evidence a účetnictví. Současně je ředitel povinen v rámci své odpovědnosti zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který eliminuje výskyt závažných nedostatků."
Odvolací soud proto rozhodl, že se žalobkyně dopustila závažného porušení a neplnění právních povinností ředitelky příspěvkové organizace tím, že nenastavila řádný vnitřní kontrolní systém. Pokud by vnitřní kontrolní systém byl nastaven a fungoval, nemohlo by dojít k úniku finančních prostředků.V daném kontextu je třeba pojem "závažného porušení nebo neplnění právních povinností vyplývajících z vykonávané funkce" chápat jako povinnost, kterou s výkonem funkce ředitele spojují právní předpisy (školské, pracovněprávní, finanční, účetní atd.). Nepůjde tedy o povinnosti, které by sice zřizovatel řediteli určil, ale současně by nijak nevyplývaly z právních předpisů.
ČASTO ŘEŠENÉ PROBLÉMY
Závěrem je třeba upozornit na časté problémy, které soudy v souvislosti s jednotlivými návrhy účastníků sporu a jejich obranou evidují. Prvně bych upozornil na otázku
pravomocí soudu
. Jde například o situaci, kdy žalobce podá svůj návrh ke správnímu soudu místo k civilnímu soudu. Pokud se tak stane, správní soud takový návrh odmítne a poučí žalobce o tom, že do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí může podat svůj návrh a ke kterému soudu jej má adresovat. Náhradě nákladů řízení se ale žalobce nevyhne. Podle usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 2. 2007, č. j. 15 Ca 50/2006-25,
"zřídí-li obec školskou právnickou osobu, která je právnickou osobou v její přímé řídicí a kontrolní působnosti, představuje odvolání ředitele tohoto zařízení pracovněprávní úkon učiněný jeho zřizovatelem, a nikoliv úkon orgánu územní samosprávy učiněný v rámci výkonu veřejné moci (§ 166 odst. 4 a 5 ŠZ)"
.10)Dále je nezbytné poukázat na problematiku
věcné legitimace
.11) Její význam spočívá v úspěšnosti žaloby, jelikož nedostatek věcné legitimace vede k zamítnutí žaloby. Zřizovatel a zaměstnavatel (školská právnická osoba) mají specifické postavení ve vztahu k pracovnímu poměru zaměstnance, jehož pracovní poměr vzniká vnějším jmenováním (ředitel školské právnické osoby). Ve sporu je splněn předpoklad pasivní věcné legitimace, jen jestliže se řízení na jedné straně účastní vedle sebe zaměstnavatel i zřizovatel. Žaloba směřovaná jen proti jednomu z obou společně pasivně věcně legitimovaných subjektů tak nemůže vytvořit pevný právní základ pro právní vztahy účastníků sporu.12)1 § 166 odst. 4 školského zákona.
2 § 166 odst. 5 školského zákona.
3 § 166 odst. 5 písm. a) školského zákona:
Ředitele školské právnické osoby zřizované ministerstvem, krajem, obcí nebo svazkem obcí, ředitele příspěvkové organizace a vedoucího organizační složky státu nebo její součásti může zřizovatel odvolat z vedoucího pracovního místa z důvodů a) závažného porušení nebo neplnění právních povinností vyplývajících z jeho činností, úkolů a pravomocí na vedoucím pracovním místě ředitele, které bylo zjištěno zejména inspekční činností České školní inspekce nebo zřizovatelem.
4 Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce.
5 Řediteli bylo vytýkáno, že uzavřel nevýhodné smlouvy k využívání tenisových kurtů, čímž škole vznikla škoda. Jednání ředitele školy současně naplnilo podstatu trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku, ale z důvodu promlčení bylo trestní stíhání ředitele zastaveno.
6 Obdobně viz usnesení dovolacího soudu ČR ze dne 8. 4. 2010, sp. zn. 21 Cdo 1636/2009:
"Jestliže žalobce jako ředitel svým podpisem na platových výměrech stvrzoval správnost platového zařazení, rezignoval na kontrolu správnosti platového zařazení svých podřízených zaměstnanců a spokojil se pouze s jejich ujištěním, že je vše v souladu s příslušnými předpisy, přestože jeho povinností jako vedoucího zaměstnance bylo řídit a kontrolovat práci svých podřízených, byl odpovědný za použití finančních prostředků státního rozpočtu, a takové porušení povinností ředitele školského zařízení lze považovat za závažné porušení."
7 Z hlediska skutkového bylo zjištěno, že na základě usnesení rady obce starosta obce odvolal žalobce z funkce ředitele školy z důvodu
"závažných porušení pracovněprávních povinností, která byla zjištěna zřizovatelem v průběhu veřejnosprávní kontroly, přičemž porušení právních povinností spočívá především ve zjištěném porušování zákona o účetnictví a zákona o finanční kontrole".
Přílohou odvolání z funkce bylo usnesení rady obce včetně všech příloh obsahující protokol o provedené kontrole, uplatněné námitky žalobkyně, rozhodnutí o námitkách a dodatek k protokolu. Žalobkyně poté, co jí žalovaná oznámila odvolání z funkce ředitelky, oznámila, že takové odvolání z funkce považuje za neplatné a trvá na dalším zaměstnávání.8 Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 9. 2016, č. j.: 16 Co 168/2014-242.
9 Ředitelka základní školy (žalobkyně) se domáhala určení neplatnosti odvolání z funkce ředitelky. Prvně poukázala na pochybení účetní, která se snažila zkreslovat účetní údaje, čímž vznikla nesrovnalost a škoda žalované ve výši 400 000 Kč. S účetní pak ředitelka uzavřela dohodu o uznání dluhu, ukončila pracovní poměr, podala trestní oznámení a vše oznámila žalované (zřizovateli).
10 Srovnej též rozsudek NSS ze dne 10. 11. 2016, sp. zn. 7 As 161/2016-62. Stejně tak usnesení Ústavního soudu I. ÚS 1925/07 ze dne 2. 10. 2007:
"Při odvolání ředitele školské právnické osoby vystupuje její zřizovatel nikoliv jako nositel veřejné moci, ale jako účastník pracovněprávního vztahu."
11 Věcně legitimován je ten, kdo je podle hmotného práva skutečně nositelem tvrzeného subjektivního práva či tvrzené subjektivní skutečnosti, o nichž soud rozhoduje.
12 Např. rozsudek NS ČR ze dne 22. 2. 2016, sp. zn. 21 Cdo 5006/2014, rozsudek NS ČR ze dne 15. 4. 2008, sp. zn. 21 Cdo 854/2007, rozsudek NS ČR ze dne 16. 9. 2008, sp. zn. 21 Cdo 3863/2007.